| 科索沃“独立”的国际法透视 | |
| 余民才 摘自：《现代国际关系》 | |
| 发表时间：2008年第5期 | |
科索沃“独立”的国际法透视
[内容提要] 科索沃单方面独立是非法的,它违反了联合国安理会第1244号决议和国际法中的人民自决原则。欧美国家对科“独立”的承认开创了一个危险先例,将引发联合国和国际法的价值危机以及国际秩序的震荡。重启谈判是稳定、持续解决科索沃地位问题的惟一途径,塞黑联盟模式或加拿大“国中之国”模式提供了范例。中国应该为营造塞科双方新的谈判氛围发挥建设性作用。
[关键词] 科索沃独立 第1244号决议 国际法 民族分离主义
2008 年2 月17 日, 塞尔维亚的一个自治省———科索沃单方面通过“独立宣言”,宣布成为一个“独立主权国家”,欧美主要国家随之予以承认。科索沃独立是否合法,欧美国家的承认属于什么性质,对国际关系和国际法有何影响,科索沃地位问题应该如何解决,本文试图对这些问题进行梳理。
一、科索沃独立的非法性
科索沃独立是科索沃阿尔巴尼亚族人(占科索沃总人口的90% )长期谋求政治独立的结果,它在国际法上的非法性主要在于它违反了安理会第1244号决议和人民自决权原则。
第1244号决议是联合国安理会1999年通过的政治解决科索沃问题的国际法文件,其目的是为了结束当年的科索沃战争,即因南斯拉夫联盟共和国拒绝签署由美国、欧盟国家和俄罗斯组成的国际联络小组调解南联盟与科索沃激进阿族武装“科索沃解放军”之间激烈武装冲突而达成的《朗布伊埃协定》,北大西洋公约组织以“人道主义干涉”之名对其发动的军事打击。决议在重申所有国家对南联盟主权和领土完整承诺的基础上,决定在科索沃建立临时行政当局特派团,使科索沃人民能够在南联盟内享有高度自治;在科问题最终解决之前,特派团应促进建立科索沃的高度自治和自我管理,并促进旨在决定科索沃未来地位的政治进程。
第1244号决议对科索沃未来地位有何影响,理论上的解释不尽相同。一种观点认为,根据决议,如果某种最终地位没有得到塞尔维亚同意或安理会正式认可,塞尔维亚的完全主权即行恢复。另一种观点认为,在联合国管理期间,塞尔维亚的主权只在形式上得到保留,这明显地预设了将其他某种主权安排作为最终地位的一部分。 然而,无论如何,有两点是清楚的:一是决议的目标为科索沃高度自主和自治;二是科索沃最终地位的决定权掌握在安理会手中。决议最后特别提到安理会“决定继续积极处理此案”。安理会报告确认,它将与所有有关方协商,最后决定科索沃的最终地位。国际联络小组《关于解决科索沃地位的指导原则》载明,科索沃地位的最终决定必须得到安理会认可。科索沃也承认安理会的这种权力。
科索沃单方面独立改变了第1244号决议的性质,剥夺了安理会的权力。在第1244号决议下,特派团始终致力于推动科索沃高度自治。它颁布了《科索沃临时自治政府宪政框架》,建立了临时自治机构,并持续向自治机构移交非保留权力。这里的宪政框架绝不意味着特派团对科索沃局势的最终政治解决方式预先做出判断,它所优先考虑的是保护科索沃所有社区的权利和利益以及南联盟的主权和领土完整。
所以,特派团在过渡期间采取“先标准后地位”政策,即在决定最终地位之前,科索沃必须满足涉及人权保护、地方警察机构成熟以及逃离的塞族人返回等八个领域的标准。安理会支持并赞成这项政策,把它作为确定科索沃未来地位政治进程及其进展的一个重要决定性因素。
但是,科索沃抵制“先标准后地位”政策。临时自治机构中有些阿族人竭力主张,尽早承认科索沃独立是加速该地区民主化和经济发展的途径,并公开表示不参与上述标准。有人认为,“先标准后地位”是无效的,两者应该同时并进。还有人认为,不确定科索沃的地位,有些标准就不能完成。即使各方就调整标准进行了协商,临时自治机构仍不愿做出承诺。因此,在标准与其落实之间存在着相当大的距离。2003年审查机制(用于决定是否启动科索沃未来地位的政治进程)的成立本来为标准的实施带来了新的契机,特派团与临时自治机构为此共同制订了得到安理会核准的《科索沃标准》。然而,科索沃在标准执行上仍然进展缓慢。在所列标准中,没有一项得到完全实现,而且在主要优先领域存在缺陷。
相反,在试图造成预定独立地位事实方面,科索沃却不遗余力。阿族主要政治人物曾鼓吹2003年独立。2005年安理会正式启动科索沃未来地位谈判后,临时自治机构却重申科索沃人民建立独立和主权的科索沃国家的政治意愿,拒不接受除独立之外的任何其他解决方案。这直接导致了谈判陷入僵局和联合国秘书长特使阿赫蒂萨里报告的出笼。该报告将独立作为科索沃地位唯一可行解决方法的建议反而使临时自治机构的主权立场更加强硬。临时自治机构不同意延长自2007年8月开始的为期4个月的最后谈判,自行决定将在12月10 日之后迅速确定宣布独立的日期,进而在最后谈判失败后安理会积极处理期间逆流而动,单方面改变科索沃现状,将现实的独立强加于安理会。
科索沃不顾安理会决议而强行宣布独立,这在它看来是因为它享有自决权。早在1991年,阿族人就依据人民自决权原则举行了“全民公决”,宣布成立“科索沃共和国”,组成了一个“影子政府”。临时自治机构成立后,有些阿族人主张在尊重自决权基础上改变特派团的任务,使其限于监测职能,或者把监测任务移交给欧盟。人民自决权是当代国际法最重要的原则之一。《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》都在第1条第1款表明了自决权在国际法上的意义,规定:所有人民都有自决权,根据这项权利,他们自由决定其政治地位并自由从事其经济、社会和文化之发展。“人民自决权的存在已在国际公约中获得广泛承认,因而这项原则的地位已经超越了‘公约’范围,被视为一项普遍的国际法原则。”然而,自决权原则并不为科索沃独立提供合法基础。
在国际法理上,自决权受到严格定义。根据卡塞斯的观点,在国际法中完全确立自决的只有三个领域,即反殖民主义、禁止外国军事占领和所有种族团体享有完全参政权。在这三个领域中,自决是一种外部权利,其中在第三个领域中,自决也是一种内部权利。外部自决主要是指独立,内部自决是指自治。从前南斯拉夫到南联盟,再到塞尔维亚和黑山,直至今天的塞尔维亚,国际社会公认科索沃是塞尔维亚的一部分,因此科不享有前两类的外部自决 (即独立) 。最后一类的自决同样不使科索沃独立具有合法性。西方在对自决作外部自决与内部自决的区分时,往往将一国内种族团体的自决视为内部自决。加拿大最高法院在“魁北克公决案”中说,公认的国际法渊源确立了人民自决权通常是通过内部自决来实现的,内部自决是“在一个现有国家体制内人民寻求其政治、经济、社会和文化发展”。2007年《土著人民权利宣言》提到的自决也主要是内部自决,其第4条规定,土著人民在行使其自决权时,在涉及其内部和地方事务的事项上,以及在如何筹集经费以行使自治职能的问题上,享有自主权或自治权。国际社会通常也是在内部自决范畴内考虑科索沃问题的。欧洲委员会1991年成立的关于南斯拉夫解体的“巴丹戴尔委员会”(Badinter Commis2sion)把科索沃阿族人几乎一致归为内部自决范畴,而将斯洛文尼亚人、克罗地亚人、波斯尼亚人和马其顿人视为享有外部自决权。委员会没有提到阿族人1991年的独立宣言,它关于内部边界神圣性的决定、承认前南各共和国为国家以及拒绝波斯尼亚境内塞族人的分离要求普遍地被解释为默示拒绝科索沃所期望的分离和被承认为一个独立国家。《朗布伊埃协定》、第1244号决议及其附件给予科索沃的无一例外是高度自治而非独立。即使说科索沃有外部自决权,它仍然无权独立。西方不仅将国内种族团体的外部自决限于最极端的情形和明文规定的情况,而且认为这种自决是否实际反映了既定国际法规是不确定的。更重要的是,这种自决并不是独立的同义词,它只意味着“一国的中央政府不能违背该国全体人民的意志而做出领土或其他方面的变更”。
从本质上讲,科索沃是分离,而不是独立。在国际法上,独立与分离是两个不同概念。独立是指在国际关系上不依附于任何实体,分离是指属于一个主权国家一部分的人民从该国脱离出去。分离是一种政治现象,而不是国际法承认的一项权利。自决权不是分离权,也不包括分离权,因为殖民地或其他附属领土行使自决权而独立是恢复自己的原貌,与一国部分领土的分离没有直接关系。分离与国家主权和领土完整原则根本冲突。有关自决的国际文件反复强调,行使自决权不得解释为授权或鼓励采取任何行动,局部或全部破坏或损害国家的主权或领土完整。任何国家都不允许其部分领土分离。加拿大最高法院曾指出,魁北克无论根据加拿大宪法还是国际法,都不享有单方面从加拿大分离出去的权利。美国也不例外。“根据美国历史,北美殖民地从英帝国中分离出来是光荣的,但之后任何州从联盟中分离出去是不允许的。”联合国的态度也非常明确:它从未接受、也不接受、而且将永不接受一个成员国的部分分离的原则。协调分离与国家领土完整原则矛盾的途径是分离领土与其母国就分离达成协议或得到其同意。2000年加拿大《公决清晰法》规定,魁北克省今后若再就独立问题举行公民公决,不论结果如何,都必须得到联邦政府的批准才能生效。科索沃没有与塞尔维亚谈判达成协议或得到同意,其单方面分离破坏了塞尔维亚的主权和领土完整,也与《关于解决科索沃地位的指导原则》不相符合。该文件规定,谈判解决是国际社会的一个优先要求,科索沃问题的解决应该完全符合国际法,任何单方面的解决方案都是不可接受的。
二、科索沃独立的国际承认及后果
科索沃宣布独立后,即要求联合国192个成员国予以承认。各方对此反应不一。俄罗斯、西班牙和印度尼西亚等国表示反对,不予承认。而包括美国、日本和欧洲主要国家在内的20多个国家给予正式承认。其他国家如中国、瑞典、加拿大和大部分阿拉伯国家则持慎重态度。
科索沃之所以要求承认,乃在于它成为国家的身份在国际社会中的有效存在取决于现有国家的承认。然而,国家在国际法上不承担承认的法律义务。是否承认、何时承认以及以何种方式承认,完全是承认国自由裁量的单方面行为。虽然国家利益和对承认国的显见政治优势占重要地位,但是承认也是受法律原则支配的过程。《奥本海国际法》说,承认不是一个专断意志或政治让步的问题,而是按照法律原则给予或拒绝给予的。在科索沃独立问题上,他国的承认涉及三项法律原则。其一是分离的合法性。用西班牙外长的话说,合法获得独立地位要么需要双方均表同意的协议,要么需有联合国安理会决议的支持;其二是新国家已经真正确实地和永久地建立起来;其三是对于违反国际法造成的情势,国家有不承认的义务(这是由美国“史汀生不承认主义”发展而来的一项国际法原则) 。
科索沃独立没有双方同意的协议或安理会决议的支持,国家也没有真正有效地建立起来,因为科索沃仍然在联合国管理之下,塞尔维亚坚决拒绝承认,并以“成立伪国家”和“犯下了破坏塞尔维亚秩序与安全的严重罪行”对科索沃领导人提起刑事诉讼。欧美国家的承认明显地属于不适时的和过急的承认。这种承认违反了它们对塞尔维亚主权和领土完整的承诺和不承认原则,不仅是对塞尔维亚尊严的冒犯,而且是一种违法行为,构成干涉。它们和前南斯拉夫在《赫尔辛基最后文件》中宣布,欧洲各国的边界不可侵犯,无论现在还是将来都不得改变;各国的领土完整应受到尊重,禁止任何破坏国家领土完整、政治独立或统一的行为;违反领土完整原则的行动或所造成的情势不得被承认为合法。在《朗布伊埃协定》、《关于政治解决科索沃危机的一般原则》和第1244号决议中,它们一再郑重地重申了对塞尔维亚的承诺。
欧盟国家的做法还背离了其奉行的承认标准。1991年欧共体《关于承认东欧和苏联新国家指南》确立了国家承认的共同条件,其中包括:尊重《联合国宪章》;保障《赫尔辛基最后文件》和《巴黎宪章》下种族团体和少数者的权利;尊重所有边界的不可侵犯性,除非通过和平手段和共同协定改变。科索沃不满足这些条件,它在保护人权方面还有很长的路要走。联合国数份评估报告的结论都认为,科索沃远未达到保护人权的标准,典型的例子就是科阿族2004年针对科塞族及罗姆族和阿什卡利族的暴力,破坏塞尔维亚东正教文化和遗产场址,以及大量外逃塞族人仍未返回家园。
从欧美国家如此过急承认科索沃独立的原因分析不难发现,是它们亲自制造了科索沃独立。这是一个有预谋、有计划的过程:从对南联盟使用武力,到在联合国旗帜下将其军队、警察和准军事部队逐出科索沃,由北约领导的国际安全部队取而代之,再到力挺科索沃独立。在维也纳谈判中,它们公开宣称科索沃将很快独立,致使谈判变成不是“谈判科索沃的地位而是谈判塞尔维亚在科索沃的地位”。欧盟还为科索沃设计了一个入盟路线图,并指出只有主权国家才能与欧盟建立合约关系。为使科索沃能迈出最后一步,欧盟答应将立即承认其独立;欧盟决定派遣文职使团,以接替特派团;北约秘书长和驻科部队指挥官保证提供安全保障。
欧美国家违反国际法随意处理科索沃问题的方式在国际关系和国际法上造成了极其恶劣的后果。第一,联合国权威受损。联合国作为最权威的政府间国际组织,在确保尊重和维护国家主权和领土完整上被寄予厚望。正是基于这一信任,南联盟才同意将科索沃置于联合国维和行动之下。而事态的发展却背道而驰。联合国不仅未能阻止科索沃独立步伐和欧美国家肢解塞尔维亚,而且实际上扮演了“帮凶”角色。显著的例子是秘书长特使将特派团的管理作为其一边倒建议的一个理由,秘书长本人也支持该建议。在联合国历史上,像科索沃那样在联合国手中从一个国家分离出去,是绝无仅有的。欧美国家的做法只能使其他国家更有理由相信联合国沦落为欧美国家方便的政治工具,并质疑其公信力,可能促使有关国家重新考虑对联合国维和行动的立场或予以坚决抵制,比如苏丹对在达尔富尔地区部署混合维和部队的态度。
第二,国际法价值遭重创。以《联合国宪章》为基石的国际法是支撑整个世界秩序和维持国际关系体系的基础。欧美国家对科独立的承认使公认的国际法准则和原则、安理会决议以及它们自己的承诺形同废纸,再次证明它们不遵守游戏规则和对国际法适用的有选择性和伪善性。这严重损害了国际法存在的意义,可能导致现行国际交往准则被修改。这种破坏性影响已显露端倪,比如俄罗斯正试图以此方式处理阿布哈兹问题,宣布不再执行1996年关于调解格鲁吉亚与阿布哈兹冲突的决议,取消了对阿布哈兹的经济制裁及金融和运输等方面的限制,加强建立与阿布哈兹和南奥塞梯更紧密的关系,并向这两个地区增派维和部队。
第三,国际关系埋下动荡的新火种。民族分离主义是21世纪的主要威胁之一,世界上许多国家都有与科索沃相似的情况。欧美国家对科独立的承认不仅给“巴尔干火药桶”增加了新的不稳定因素,而且创立了一个非常危险的先例,使那些企图走同样道路的分离主义运动获得新的动力,这可能引发国界变更等连锁反应,形成新的动乱策源地和旷日持久的国际政治危机。就在科索沃宣布独立后,波斯尼亚的塞族共和国通过决议要求独立,阿布哈兹和南奥塞梯要求俄罗斯、联合国和欧盟承认其独立,印度克什米尔分离主义分子发誓要获得与科索沃同样的地位。欧美国家本身也将难逃分离主义噩梦。这些国家中觊觎独立的包括英国的苏格兰、美国的佛蒙特州和法国的科西嘉岛。这正如普京总统所比喻的,承认科索沃独立犹如一根棍子,棍子的另一头最终会反过来打到这些国家脸上。
三、科索沃地位的解决方案
显而易见,科索沃问题不会因为其独立和欧美国家的承认而结束,相反,情况会因此变得更加复杂和不可预料。回归法治轨道寻求解决,无疑应该是国际社会的共同期待。这可从如下两个方面考虑。
一是安理会通过一项新决议。这是一个理所当然的解决方法,因为科索沃地位进程属于安理会职责范围。然而,在塞科双方没有达成协议以及安理会成员国意见截然相反的情况下,安理会无论是通过一个宣布科索沃独立无效的决议,还是承认科独立的决议,都是不可能的。但是,安理会有充分理由敦促塞科双方重启谈判。如果安理会没有为此做出新的决议,第1244号决议仍然是解决科索沃问题的政治基础和法律依据。联合国秘书长潘基文强调指出,有关科索沃的安理会决议仍然有效,特派团仍将按照第1244号决议的授权在科索沃地区继续执行任务。
二是举行新一轮谈判。这是稳定、持续解决科索沃地位问题的惟一途径。科索沃应该响应塞尔维亚的呼吁,重回谈判桌前。因为如果没有协议,科索沃国家身份的确立将遭遇挫折。科索沃是塞族感情和历史的发源地,塞尔维亚不可能放弃主权,它同俄罗斯将坚决阻止科索沃加入联合国等国际组织。此外,科索沃不会得到绝大多数国家承认,而且无论有多少国家承认,其独立在国际法上仍然是非法的。最后,科索沃稳定与边界完整面临危险,塞尔维亚已提议按照民族分布区域分割科索沃,俄罗斯支持科索沃塞族人的独立诉求,并向他们提供人道援助。俄罗斯甚至表示,如果北约的行动超出联合国授权范围,它不排除武力解决科索沃问题。
国际实践提供了产生一个稳定、持续解决方法的范例。范例之一是塞尔维亚和黑山联盟协定。塞尔维亚和黑山原是南联盟的两个共和国,由于黑山独立的压力, 2002年双方签署了新的关系协定,在塞尔维亚和黑山这个松散国家联盟中联合起来。它们拥有共同的国防与外交政策和联合国席位,经济体系、货币政策和海关制度则各自保持独立。三年后,它们有权就独立问题举行全民公决,如果选择独立,国家联盟则解散。2006年,黑山和塞尔维亚先后宣布独立。黑山的独立立即得到包括塞尔维亚、欧盟和美国的承认。
另一个范例是加拿大“魁北克国”。魁北克省试图脱离加拿大而独立曾导致1980年和1995年加拿大两次全民公决,虽然都没有达到支持独立的多数,但是分离主义运动并没有完全沉寂下去。2006年,针对主张分离的魁北克集团打算提出宣称魁北克为一个完全独立国家的议案,加拿大总理哈珀采取先发制人行动,提议承认魁北克省是统一的加拿大之内的一个国家。他在众议院说:“魁北克人是统一的加拿大之内的一个国家的人民吗? 答案是‘对’。魁北克人是一个独立的国家的人民吗? 答案是‘不对’———永远如此。”加拿大议会随后通过了哈珀议案。
塞黑联盟模式或加拿大“国中之国”模式都是综合平衡的方案,塞科双方谈判达成一个类似安排有许多明显好处。(1)通过承认科索沃为一个共和国或“国家”,塞尔维亚的主权和领土完整得到维护。这是塞尔维亚对科索沃独立已成政治现实的妥协,显示了灵活性与开放性。( 2)科索沃获得了有条件的独立,其政治领导人将被证明是决心为其人民尽最大努力的成熟政治领袖,有助于加快特派团向它移交权力的进程。(3)这种协议安排将得到安理会支持。(4)破坏国际社会现行秩序的“潘多拉盒子”将被关闭。
国际社会应该采取适当措施,推进塞科双方重开谈判,欧美国家尤其应该鼓励、敦促科索沃为此承担责任。毕竟科索沃“成为更为激烈的仇恨和争夺之地”不符合大西洋两岸、特别是欧盟的利益。欧盟在未来数年将不得不背负扶持科索沃、科内部分裂裂痕扩大以及入盟进程延缓的沉重代价。从另一方面讲,欧洲国家支持上述解决方法是有基础的。塞黑联盟协定就是欧盟一手促成的,所以它又被称为索拉纳协定。阿赫蒂萨里的最初计划和欧盟“三驾马车”关于解决科索沃未来地位问题的14点方案所设想的都是半独立的科索沃。
中国也应该为启动新的科索沃问题谈判进程发挥独特的建设性作用。因为科索沃不顾各方合理关切的草率行为将对中国造成严重的负面影响。现实的直接威胁就是分裂势力受到刺激铤而走险。2008年3月14日拉萨骚乱莫不与科索沃独立有关。德国有评论指出,达赖及其支持者和“自由世界”的领导者,现在嗅到了打“科索沃”牌、再次破坏国际法的机会。欧美媒体歇斯底里的歪曲报道,美国众参两院和欧洲议会偏执狂般通过涉藏决议,妄称中国政府应与达赖进行实质性对话、设立所谓“西藏事务特使”和“独立调查小组”,无不是它们肢解前南斯拉夫和塞尔维亚惯用伎俩的重演。因此,中国有责任将国际社会为塞科双方继续谈判创造积极条件的呼吁转化为实际行动,以最大限度淡化科索沃效应。一是敦促联合国秘书长提出一个科索沃独立的评估报告,促使他授权启动新一轮谈判;二是支持或倡议安理会通过一个重启谈判的决定,或者安理会主席发表一个类似声明;三是支持或倡议联大作为紧急事项通过一个有关巴尔干地区稳定与谈判解决问题的决议;四是维护安理会第1244号决议的权威性和有效性,支持特派团继续执行在科索沃的任务,反对任何未经安理会授权的行动;最后是与塞科双方保持沟通,适当加强安全部队中中国的存在。
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| 【出处】 《现代国际关系》 |
| 更新日期:2008/8/30 阅读次数:3881 |
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