中日东海油气争端磋商迄今已举行了五轮,但双方在共同开发上仍然未能取得实质性进展。①分析双方的共同开发立场、探索可接受的共同开发解决方案有积极意义。

中日东海油气争端源于日本自2004年5月起对中国 “在紧贴中日中间线中国一侧”的海域开发春晓油气田逐步升级的反应。由于分享中国在东海调查与试验开采油气田的资料和停止开发活动的无理要求被拒绝,日本遂采取了一系列扩大事态的对抗性行动。从一开始,中国就采取积极态度,主张谈判解决争端,并建议进行共同开发。

然而,日本在初期反应冷淡,只是表示“继续保持接触”。所以,在前两轮(2004年10月和2005年5月)东海问题磋商中,尽管双方就共同开发建议交换了意见,但日本仍然坚持其立场,并将东海划界作为共同开发的第一步。②毋庸讳言,划定边界可一劳永逸地解决东海争端。但是,鉴于两国在东海划界原则上的立场分歧和钓鱼岛主权争端,划界不可能在短期内实现,这无助于现实争端的解决。而共同开发是最实际可行的惟一解决方案。前两轮磋商和事态发展使日本清楚地意识到,竞争性单边行为将难以使僵局取得突破,共同开发是必须面对的问题。因此,在第三轮(2005年9月30日- 10月1日)磋商中,日本较大幅度地调整了立场,接受中方主张的共同开发原则,并提出了自己的共同开发方案。③

共同开发通常是指有关国家暂时搁置主权或主权权利争议,在相互间协定的基础上,以某种合作方式勘探和开发重叠主张海域的石油资源。它是世界上各个海域的很多国家认可和采用的一种功能性合作制度,这种制度与1982年《联合国海洋法公约》④第74条和第83条的要求相一致,得到国际法理的坚实支持。

一般地说,争议海域的共同开发不妨碍有关争议海域最后划界协议的达成和最后界限的划定,不意味着任何一方放弃其权利或权利主张,也不得视为承认对方的权利主张。在共同开发期内,合作开发活动不构成支持或否定任何一方对有关区域及其石油资源的权利或权利主张的基础,也不创设任何新的权利或扩大现有权利。因此,共同开发是一种共赢的解决之策。它以资源共享取代了利益争夺;它既不影响有关国家的权利主张或立场,又能以符合经济效益原则和各自利益的方式毫不迟延地、有效地勘探开发石油资源,使它们迅速地从商业性石油发现和生产中获得最大经济利益;它既能维护各自对共同开发区的管理与控制,又能提供安全、稳定的石油投资与开发环境。共同开发在有关国家优先利用争议区域资源的实用考虑与维持各自权利主张或立场之间建立了适当的平衡。

中日东海共同开发方案截然不同。中方主张共同开发在“中间线”东侧的区域进行,而日本提议在“中间线”两侧进行。它甚至还建议将整个东海作为共同开发区。⑤

在争议海域进行共同开发是国际上权利主张重叠区域共同开发的通常做法。东海争议海域是“中间线”东侧的区域,而非“中间线”两侧的区域,更不是整个东海海域。

(一)“中间线”与200海里线和自然延伸线

“中间线”一直是日本在东海的权利主张线。反映在国内法上,日本1996年《专属经济区和大陆架法》第1条和第2条规定,日本的专属经济区和大陆架是从其领海基线量起向外延伸到其每一点同领海基线的最近点的距离等于200海里的线以内的区域。如果专属经济区和大陆架的外部界限的任何部分超过了中间线,中间线(或日本与其他国家议定的其他线)将代替那一部分线。这种单方面主张不能有效对抗中国的权利主张。

中国根据《联合国海洋法公约》在东海也有自己的主张线。中国1998年《专属经济区和大陆架法》第2 条规定:中国的专属经济区是从领海基线量起延至200海里的区域,大陆架是我国陆地领土的全部自然延伸扩展到大陆边外缘的海底区域,或在某种条件下扩展到200海里的海底区域。就专属经济区而言,由于东海的宽度不足400海里;因此,中国的200 海里线越过日本“中间线”而使 “中间线”以东与200海里线以西之间的区域成为争议区域。

更重要的是,虽然沿海国对近海底油气资源的权利可以来源于专属经济区制度,但依据《联合国海洋法公约》第56条的规定,这种权利应按照公约关于大陆架的规定来行使。这意味着,中日东海油气争端实际上是大陆架权利争端。

沿海国大陆架权利的法律基础主要是自然延伸。东海大陆架是我国大陆海岸的向海延伸,它与我国大陆领土构成一个连续的整体。东海海底上的一个显著自然构造———冲绳海槽将中国大陆领土的自然延伸与日本琉球群岛的自然延伸分割开来。我国曾一再声明:“东海大陆架是中国领土的自然延伸,中华人民共和国对东海大陆架拥有不容侵占的主权。”⑥这一立场为科学和法律所支持。国内外海洋地质学者承认,东海大陆架在地形、地貌、沉积特征和地质上都与我国大陆有着连续性,是我国大陆领土在海水下的自然延伸。冲绳海槽构成东海大陆架与日本琉球群岛岛架间的天然界限。曾与其他地质学家一起完成东黄海地质结构和石油潜力报告的艾默里说,“冲绳海槽因位于亚洲大陆的大陆坡东侧,应该属于海洋壳而非大陆壳。”⑦日本学者也同意,“冲绳海槽是大陆架的边缘,海槽的西侧是大陆架。”⑧国外法律学者肯定冲绳海槽的重要作用。西蒙斯指出,“显而易见,冲绳海槽构成日本海底结构的自然边界。”⑨

冲绳海槽的上述地位还为历史所佐证。在明清两代,中国和琉球习惯上将冲绳海槽视为双方的海上自然分界线,以水色为区分标记。海槽因水深而使海面呈深黑色,故称之为黑水洋或黑水沟。海槽西侧因水浅而使海面呈绿蓝色,故称为“清水”或“沧水”。船由沧水入黑水,即知进入琉球海域;船由黑水入沧水,即知进入中国海域。明清出使琉球册封使录均有清楚记载。明代夏子阳著《使琉球录》记载,当册封使船自那霸返航福州途中遇风暴后,“隐隐见一船,众喜曰:有船,则去中国不远,且离黑入沧,必是中国界”。清康熙年间张学礼著《使琉球记》称,黑水洋“水色不异,深青如蓝。舟子曰:入大洋矣。顷之有白水一线,横亘南北。舟子曰:过分水洋矣。此天之所以界中外者”。清乾隆年间周煌著《琉球国志略》记琉球“环岛皆海也,海面西距黑水沟,与闽海界。福建开洋,至琉球,必经沧水过黑水”。⑩

因此,中日之间是分离大陆架,而非共大陆架。从中国海岸直至冲绳海槽的东海大陆架是中国陆地领土的自然延伸,中国依法享有不可剥夺的主权权利。显然,中国的自然延伸线越过“中间线”而使“中间线”以东与自然延伸线以西之间的区域成为双方权利主张重叠区域。

(二)“中间线”与东海分界线

在存在争议的东海海域,中日双方尚未划界,当然无所谓“中间线”分界线。日本无视争议的客观事实,将“中间线”作为“既定”边界线强加给中国,这是中国无法接受的。国家间海上分界线从来都是协议达成或由第三方解决的,而不能仅仅依照个别国家在其国内法中表现的意志来决定。无视其他国家的法律立场自行决定一条国际海洋边界违背公认的国际法原则。⑾中国一贯主张,海岸相向或相邻国家应在国际法的基础上按照公平原则协议划定各自海洋管辖权界限。中国“从未承认过所谓‘中间线’” ⑿,也没有接受“中间线”的法律义务。中间线或等距离线仅是1958年《大陆架公约》第6条第1款确立的一项协定法划界原则。中国并不是该公约的缔约国。《联合国海洋法公约》第74条和第83 条没有提到中间线。而且,中间线原则不具有习惯法的地位 。⒀

即使“中间线原则”是可适用的,它也不能单独起作用。根据英法海峡案的裁决,《大陆架公约》中等距离原则的适用总是受特殊情况的限制。等距离和特殊情况不是两个互不相干的规则,而是单一的等距离- 特殊情况规则。该规则与习惯法规则具有相同的目的,即按照公平原则划界。⒁按公平原则划界就是要公平考虑划界区域的所有相关情况,以达成公平结果。海岸地理是公平划界的一个主要因素。英法海峡案裁决指出:“在任何特定情况下决定等距离或任何其他划界方法适当性的主要是地理情况。” ⒂缅因湾案判决甚至认为“地理特征是划界过程的核心”。⒃

中日海岸地理有着显著差别,它构成排除“中间线”的一个重要情况。东海西侧是中国大陆的连续海岸线,长达3000多公里;东侧是日本零散岛屿的断续海岸线,从九州至琉球群岛仅1000 多公里。在北纬30°以南的地区,如果按照海岸的一般走向测算中日海岸线,其比例为64. 3∶35. 7。⒄在这种不均衡的地理环境下,以“中间线”平分东海有悖公平原则。在与中日海岸关系相似的利比亚- 马耳他大陆架案中,双方海岸线长度的巨大差异(8: 1)成为国际法院调整虚拟中间线的一个相关因素。 ⒅国外学者也认为,“中日两国在东海的海岸线长度之间的显著差异,是大陆架划界的一个相关因素”。 ⒆ 

冲绳海槽是排除“中间线”的另一个重要相关情况。国际判例法承认,如果划界区域在地质或地貌上存在一种足以割断有关国家间海床和底土本质地质连续性的显著的、持久的断裂或间断构造(如海槽、海沟或凹陷) ,以致于将划界区域分为构成属于两个国家的两个不同大陆架,或两个不同自然延伸的界限时,那么划界就必须遵循此断裂所显示出的界线。 ⒇冲绳海槽具有这种性质。与判例中没有赋予划界效力的那些不显著的、微小的地质地貌构造相比,冲绳海槽尤为显著,与帝汶海槽相似。澳大利亚与印度尼西亚之间的有关协定承认帝汶海槽的重要作用。在1972年大陆架划界协定中,边界线划在距离中间线更靠近帝汶海槽中轴线的地方,澳大利亚获得争端区域面积的80%。1989年《关于印度尼西亚东帝汶省和北澳大利亚之间区域内的合作区域条约》(简称《帝汶缺口条约》)设立的合作区位于海槽中轴线以北与印度尼西亚200海里主张以南的海域。  即使在1974年日韩共同开发协定中,冲绳海槽也被日本接受为一个相关因素;因为共同开发区完全在中间线的日本一侧,更靠近日本海岸。因此,冲绳海槽是具有法律意义的严格限制中间线的一个公平考虑因素。格林菲尔德指出:“琉球群岛下面和周围区域的地质,尤其显著的是非常重要的冲绳海槽,使日本要求平分中国海大陆架的资格受到质疑。”  朴春浩赞同地说:“日本关于不考虑冲绳海槽,应用中间线原则,从而产生日本对东海较大范围的海底区域的主权的法律依据,看来是令人怀疑的。”  

特别值得一提的是,日本“中间线”主张还是将钓鱼岛作为一个基点的。这与国际法和国际实践相背离。《联合国海洋法公约》第121条规定,不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架。钓鱼岛是洋中小岛,长期无人居住,缺乏维持人类生存所需的资源。在国家实践与司法判例上,无人居住的洋中小岛在划界中通常被忽视。而且,钓鱼岛的领土主权为中日两国所争议。国际上通行的作法是,主权有争议的岛屿不影响划界。因此,钓鱼岛的主权无论最终归属如何,除拥有一定范围的领海外,不应享有专属经济区和大陆架。这是普遍一致的理论观点。 

(三)小结

综上所述,在日本去年扩大权利主张之前,日本从未对“中间线”以西的区域主张权利。然而,为将本来没有争议的海域变成“争议”海域,日本在第三轮磋商将举行时提出新的“法律根据”,声称日本的专属经济区是200海里范围,即涵盖了“中间线”中国一侧油气田的海域,并给“春晓”、“断桥”等四个油气田分别冠上日本名字。

日本肆意扩大争议区域的做法不能接受。它不仅违反了国际法上禁止反言原则,而且不符合日本《专属经济区和大陆架法》。无论如何,它改变不了“中间线”以西是无争议区域的事实。至于将整个东海作为共同开发区的建议,国际上没有这种先例,并且与大陆架权利的基本原则相抵触。

显而易见,“中间线”以东的区域是中日共同开发的潜在区域,中方的方案与国际实践是一致的。但是,日本不予接受。同样,中国将难以同意日本的方案。在这种局面下,如果无视对方的关切,共同开发谈判将难以取得突破。所以,中日双方要运用创造性思维,本着“追求和平、合作、共赢的目标”来设计共同开发区及其安排。不过,有一点是必须强调并始终坚持的,那就是钓鱼岛不能作为设立共同开发区的一个基点。无论是日本主张的 “中间线”还是“200海里线”,都必须从国际法承认的日本主要岛屿的领海基线量起。而且,钓鱼岛海域应尽可能地包括在共同开发区内。至于共同开发活动对各自在钓鱼岛立场上的影响,双方可借鉴1995年英国与阿根廷《关于在西南大西洋合作进行近海活动的联合声明》的模式来避免钓鱼岛领土主权争端。

考虑到两国在东海的海洋权益主张,这里有两种共同开发方案可选择。

一是将争议海域和没有争议的中国一侧的部分海域,即冲绳海槽中轴线与日本“200海里线”或“中间线”以西一定范围的外部线之间的区域划为合作区。设立这种区域有国际先例。1965年科威特与沙特阿拉伯的共同开发协定所建立的共同开发区包括争议区以外的海域,也就是所划分的中立区以及该区6海里领海以外的大陆架。 这种共同开发安排可参照《帝汶缺口条约》来规划合作区的管理、适用法律与利益分享。具体地说,双方可将合作区进一步分为A、B、C三个小区。中日两国中间线与距离中国领海基线200海里线或中间线以东一定深度的等深线之间的区域为A区,它是真正意义的共同开发区。A区的西面是B区,它位于中间线与日本“200海里线”或“中间线”以西一定范围的外部线之间。C区位于A区的东面,介于中国200海里线或中间线以东一定深度的等深线至冲绳海槽中轴线之间。每个小区适用不同的管理与石油勘探开发制度。在A区,石油勘探开发活动由两国共同管理,适用统一的石油开采规章、开发方式 (如产品分成合同或租让合同)和税收政策,并平均负担费用与分享开发收益。为此目的,双方可设立部长理事会和联合管理局两个机构。部长理事会由两国指定的同等数目的部长组成,代表两国监督A区的石油勘探开发活动,对A区的活动负全部责任。联合管理局向部长理事会负责。根据两国法律具有法人资格和法律能力,对A区内日常石油开采活动和行政事务进行管理,如签订、修改、终止合同,分配收益,提供建议,颁布规章,取得和处理动产及不动产,以及提起诉讼或应诉等。B 区和C区分别由中国和日本管理,执行各自的石油制度;双方应就自己管理区域有关石油合同的订立、批准、期限、中止或延长等事项通知对方,并应将其石油收益的一定比例分成给对方,如10%或20%。

二是将争议海域,即“中间线”与冲绳海槽中轴线之间的区域作为共同开发区。该区的管理、适用法律与利益分享可适用第一种方案中A区的制度。同时,在共同开发协定中规定一个联合开发跨区油气田的条款。大多数共同开发协定都包含有这种条款。中日联合开发跨区油气田的方式、跨区油气田范围与总储量的确定及其比例分配与相关程序以及管理和适用法律,可参照1976年英国与挪威《关于开发弗里格气田以及从该气田向英国输送天然气的协定》的安排。 

对中国而言,第二种方案应该是最理想的结果。它不仅将中方在东海问题上的立场付诸于共同开发实践,避免造成默认“中间线”的印象,而且在一定程度上解决了日本的关切。如果将提供春晓等油气田资料和分担中方勘探与准备投产所发生的费用(在油气田跨区的情况下)作为条件,达成这种开发协定是可期望的。但是,日本可能最终不接受这种开发安排。因为它与日本的要求有较大差距,至少在形式上是如此。在这种开发安排下,对争议海域的共同开发与对跨区油气田的联合开发通常是分两个步骤进行的。即使在共同开发协定订立后,中方提供的资料显示春晓等油气田延伸到共同开发区内,双方达成联合开发协定尚需时日。

相比之下,第一种方案全面反映并平衡了各自的关注与目标,是一个共赢的方案。一方面,划分小区的中间线并非日本主张的“中间线”,这既消除了中方的顾虑,也体谅了日本的立场。另一方面,中国管理小区的设立及其利益分享安排既体现了日本的新要求,解决了日本所担心的“吸管”效应问题,又避免了该小区成为争议区和利益均分型共同开发区的事实。双方接受这类方案有现实基础。中国一贯倡导并努力推动“搁置争议、共同开发”。

在某种意义上,这次共同开发谈判能否成功是一个试金石。再者,这种方案释放了中方最大善意,充分展现了中方开放、高度灵活与务实的姿态。而对日本来说,在中方作出重大让步的情况下,如果仍然一意孤行,将承担谈判失败的政治责任。而且,两国都希望东海成为合作、和平和友谊之海,而不是冲突之海,都表示了努力合作解决问题的愿意。