一、公约的起草通过 连锁认证的存在，给国际关系的交往带来相当大的不便，这些复杂手续带来的困难招致了一些怨言和不满。因此，英国曾在欧洲议会上提出建立一项旨在取消或简化认证程序、尤其是连锁认证的公约的设想。根据这一设想，在1956年第八届海牙国际私法会议上，欧洲委员会向会议提出了一项关于缔结有关简化或免除公文的外交或领事认证的国际公约的建议。该建议得到与会代表的赞同，各国代表一致认为制定这样一个公约确有必要，并决定将该公约列入海牙国际私法会议第九届会议议程。 在第八届和第九届海牙国际私法会议期间，成立了一个专门委员会负责公约的准备工作，该专门委员会于1959年4月27日至5月5日聚集海牙，初步拟出了公约草案。第九届海牙国际私法会议第一专门委员会负责完成公约草案的定稿，由瑞士联邦法院法官番查德（A. Panchaud）担任主席，南斯拉夫外交部一秘格卢萨克（R. Glusac）担任副主席，常设局的德罗兹担任起草秘书。该专门委员会的工作很成功，其完成并向大会提交的公约草案很快在1961年10月5日的外交会议上获得通过，定题为《关于取消要求外国公文书认证的公约》（Convention Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents，简称1961年《海牙取消认证公约》）。根据公约第11条的规定，自1965年1月24日起，公约在南斯拉夫、大不列颠联合王国、法国三个国家交存批准书后60天生效。 二、公约的主要内容 公约由序言、正文和附件三部分组成。序言部分阐明公约的目的是“愿意取消外国公文书需经外交或领事的认证”。正文部分共15条，分别就公文书的定义、认证的定义、附加证明书制度、公约与其他有关条约、公约或协定的关系及公约的批准、生效、加入等问题做了具体规定。其中，附加证明书制度是正文部分的核心，也是公约最引人注目的地方。公约附件部分附有附加证明书示范格式，以便各缔约国参照使用。 （一）公约的适用范围 1．适用的空间范围 公约第1条第1款规定：“本公约适用于一缔约国领土内作成，而需在另一缔约国领土内出示的各种公文书。”由此可知，第一，公约立基于互惠原则之上，公约所适用的文书是缔约国之间流通的文书。在缔约国使用但在非缔约国作成或在缔约国作成但在非缔约国使用的文书都不属于公约可适用的文书。对在缔约国作成并在该作成国使用的文书，公约第2条第1句中规定，“各缔约国对适用本公约并需在本国境内出示的文书，应予免除认证。”第二，公约中所指的“缔约国”（Contracting State）应做广义理解，是指公约已经生效的任何国家，包括原始缔约国，事后批准或加入公约的国家，即公约的所有成员国。第三，这里所指的领土不仅包括一国的领陆、领水和领空，还包括其声明扩展的由其负责国际关系的领土。公约第13条规定：“任何国家在签字、批准或加入时，可声明本公约应扩展适用于其在国际关系上负有责任的所有领土，或仅扩展适用于其中一处或数处。这类声明于本公约对有关国家生效之日起生效。” 2．适用的对象范围 公约只适用于公文书，即涉及公务的文书，因此，以私人身份作成的处理私人事务的文书不属公约适用的文书范围。对于术语的表达，在起草公约的当初，究竟采用“公文书”（actes publics，public documents）还是采用“官方文书”（documents officials，official documents）的表述，起草者一直犹豫不决，公约最后倾向于采用前者。但是，起草者并不满足于使用一个一般的概念。为了尽可能准确地界定公约的范围，使其所适用的公文书具体、明确化，公约第1条第2款对公文书的范围做了列举规定：“在适用本公约时，以下文书认为是公文书：与一国法院或法庭有关的机关或官员发出的文书，包括检察官、法院书记官以及执行员发出的文书；行政文书；公证书；以私人身份签署的放在文书上的正式证书，诸如登记批准书、日期签证及签字证明书。” 其中的“法院或法庭文书”应做广义上的理解，不仅包括司法法院或法庭出具的司法文书，还包括专门法院或法庭（如行政法庭、宪法法庭甚至宗教法院等）出具的司法文书。“以私人身份签署的证书”不是指以私人身份作成的处理私人事务的文书本身，而是指附在其上的官方证明书，为避免误解，公约还特意列举了该类文书：登记批准书、日期签证及签字证明书。公约之所以采用列举规定的方式，主要是因为各国虽然都有公文书这一术语，但其所指范围不尽相同，如有的国家把公证书划入公文书范围，而有的国家却不把公证书视为公文书。如果不对公文书做出统一明确的规定，则可能导致公约在公文书适用上的混乱。 3．排除适用的文书 另外，为进一步明确其所适用文书的范围，公约还在其第1条第3款中排除了两类公文书：由外交或领事人员作成的文书，以及用于直接处理商事交易或关税事务的行政文书。前者是因为，根据《维也纳领事关系公约》第5条的规定，一国驻他国的外交或领事机关具有其本国的公证职能。实践中，外交或领事代表办理的文书即被视为已经证明的文书，不需对它履行其它证明手续也能为他国接受。因此，公约就没必要适用于该类文书，否则反而显得程序繁琐。为此，公约还在第9条中特别加以规定：“各缔约国应采取必要措施，防止本国外交或领事人员在依本公约的规定应予免除的情况下进行认证。”后者是因为，这类文书在实践中往往不需要认证，例如签发国最常用的原产地证书或进出口许可证，大多数国家给予其优惠待遇，也就无所谓取消认证问题。同时，实践中对该类文书的证明行为是有关机关对其所载实质内容的核实行为，因而不属于公约所指的认证。 （二）附加证明书制度 1．附加证明书的含义 所谓附加证明书（the addition of the certificate，Apostille），是指符合公约所附示范格式的，由文书发出国主管机关签发的，放在文书或“文书附页”（allonge）上的附加意见证书，用于证明文书上的签名、印章或戳记的真实性。附加证明书是公约在取消认证后，为了确保文书的真实性而创设的一套文书证明制度。依据该制度，在一缔约国领土内作成而需在另一缔约国领土内出示的公文书，如其附有作成国主管机关签发的附加证明书，则出示国应免除对公文书的认证手续。附加证明书是公约的起草专家们经过长期讨论而选择的制度，其实质是用来替代认证制度，这是公约整个体系赖以建立的基本点。 2．附加证明书的特征 第一，公约对附加证明书的要求是任择性的（optional），缔约国可以自愿放弃此种证明要求，文书作成地国家也有权对一种或几种文书不做此种证明要求。 第二，附加证明书是文书认证手续的最高要求，也是公约要求的唯一证明手续，缔约国不得要求其他更复杂的手续。但公约并不排斥缔约国根据单方声明或双边及多边条约的规定，废除或简化附加证明书要求，或彻底免除文书的任何证明手续。比如，缔约国在加入公约前，如其法律已规定免除公约规定的认证程序时，则在该缔约国使用的文书可不附加证明书；缔约国在公约生效后达成比签发附加证明书更加简便的协议的情况下，可不要求签发附加说明书，而从其协议。 第三，附加证明书是由文书发出国的主管机关来作成的，而不需要由文书发出国在文书使用国的外交或领事机关作成，更不需要由文书使用国的主管机关、外交机关或领事机关作成。因此，附加证明书制度使得在认证制度下应由两国外交或领事机关（单方或互惠情况除外）共同完成的证明行为，变为由一国（文书出具国）的专门机关完成，从而较认证行为更为简便，成本也更低。 3．附加证明书的效力 第一，证明书本身的签字、印章和戳记的证明效力（the probative weight）。从逻辑上讲，即使公约未对此做出明文规定，附加证明书也应具有当然的证明效力。因为公约的目的就是取消认证，并由附加证明书来发挥原来认证所起的证明作用，如果对证明书本身需进行证明，则会陷入无休止的证明程序中，其最终后果是导致公约失去意义。虽然如此，公约第5条第3款还是对此做了明文规定：“该证书上的签字、印章和戳记免于任何证明。” 第二，证明书关于文书上的签字，文书签字人作成文书时所依据的身份，以及适当的情况下文书上印章或戳记可靠性内容的证明效力。专家们在起草过程中对此问题进行了讨论，并提出了三种方案：方案一，推定该证明书的前述内容已被证明，即该证书的内容具有当然的证明效力，除非有足够证据并依法定程序推翻它。公约没有采用此方案，因为在海牙国际私法会议的一些成员国中，并不存在这种证明文书虚假（inscription défaux）的程序。方案二，在公约中规定一条冲突规则（a rule of conflict of laws），由该冲突规则援引的法律来确定文书的证明效力。然而，起草这样一条单一的冲突规则是相当困难的。在该问题上，各国的规定不一，例如，法国规定适用文书作成地法，奥地利则规定适用文书使用地法。因此，公约放弃了该方案。方案三，对该证明书的证明效力不做明确规定，即不规定证明书是否具有当然的证明效力，而由法院依其所在地的冲突规则援引的法律来解决此问题。公约采纳了本方案，其第5条第2款仅规定“该证书如经正确填写即证明签字的真实性，文书签字人作成该文书所依据的身份，以及在适当的情况下文书印章或戳记的可靠性”，而没有进一步对证书自身的证明效力问题做出明确规定。 第三，附加证明书的证明效力与被证明文书的性质之间的关系。如果附加证明书错误地附加在不属公约规定范围的文书上，该证明书是否影响该文书的性质，即附加证明书可否改变被其证明的文书的性质？这是英国代表提出来的问题。毫无疑问，答案应是否定的。附加证明书仅证明有关文书签字或印章的真实性，不涉及文书本身的性质，因此，根本也就不可能改变文书本身的性质，比如使私人文书变成公文书。事实上，文书属于什么性质，完全由文书作成国的法律来确定，即使有错误附加证明书的事实，也不影响文书的原有性质，所以公约对此未做规定。 4．附加证明书的签发 第一，签发机关的指定。公约对签发附加证明书的机关的指定做了专门规定。依照公约第6条第1款之规定，签发附加证明书的机关为各缔约国依其本国情况指定的专门机关。即公约把签发附加证明书机关的指定权留给缔约国自主决定，从而允许缔约国的中央机关或地方机关行使此项签发权。公约如此规定，一方面无疑是为了避免对缔约国内政的干涉，使公约能为各国接受；另一方面，公约允许成员国的地方机关行使签发权，对人口众多、地域辽阔的国家具有现实意义。在这类国家，如果只允许中央一级机关行使签发权，不仅造成中央机关工作负担过重，而且对核实了解各地文书作成的真实情况也不方便，同时也给远离中央机关的请求附加证明人带来旅途奔波之苦。允许地方机关行使签发权则可以避免上述结果的发生，既有利于有关国家的机关提高工作效率，也便利了有关文书当事人。 第二，签发机关的职责。依据公约的有关规定，签发证明书机关的职责主要有以下三项：①签发附加证明书。公约第5条第1款规定，签发附加证明书的机关应根据文书签字人或任何持有文书人的要求签发附加证明书。因此，对文书关系人而言，签发附加证明书不具有强制性，是否要求签发附加证明书完全由文书关系人自主决定，签发机关无权干涉；但对签发机关而言，该规定具有强制性，只要文书关系人申请签发该证明书，除有违法情形外，签发机关必须签发，不得拒绝。②保存证明书的签发记录。依据公约第7条之规定，签发机关应记录其签发书情况并予保存，以备核实。签发机关应记录的事项有：证书的编号及日期；文书签字人姓名及其作成文书所依据的身份。如果没有签名，则加盖印章或戳记的机关的名称。公约还规定了两种既便于保存又便于查询核实的记录方式：登记册（the register）和卡片索引（card index），供签发机关自主选择采用。③核实证明书所载的内容。签发机关应根据任何利害关系人的请求，核实由其签发的证明书上所载内容与细节是否同登记册或卡片索引上所载的相符合（第7条第2款）。 5．附加证明书的实施 第一，附加证明书的制作、签发和核实。制作和签发附加证明书的机关是各国依据公约指定的主管机关。该机关按照公约示范格式的要求制作附加证明书，并应文书关系人（文书签字人或任何文书持有人）的请求而签发。签发机关在签发证明书时，应记录其签发证明书的情况并对该记录加以保存。为防止虚假证明书的产生，公约规定了两项关于证明书的核实制度：其一是对各缔约国主管机关的核实制度；其二是对附加证明书本身的核实制度。公约虽然规定有权签发证明书的机关由各缔约国自主指定，但同时规定各缔约国对其指定的机关及机关的任何变动应通知荷兰外交部，再由荷兰外交部负责通知成员国（第6条），以便各缔约国对他国签发附加证明书机关的真实情况有所了解，并能快速核对附加证明书签发机关的真实性。对附加证明书本身真实性的核对，亦即此处所指的实施过程，公约第7条第3款做了明确规定：“签发证书机关经任何利害关系人的请求，应核实证书上所载的细节是否同登记册或卡片索引上所载的相符。” 第二，保证附加证明书真实性的措施。为了有效保护附加证明书的方法，有必要制定一系列规则，以防止证书上内容和签名出现虚假的情况。对此，理论上有三种较为可行的控制方案：方案一，在国际层面建立一中心办公室，由其统一收集各国有权签发证书官员的签名，并负责判断证书的真伪。各国代表对此方案持反对意见，不愿建立这一繁琐机制，收集各国的签名及其更新保持也相当困难。方案二，在国内层面，由各国建立一中心办公室专门负责鉴定证书的真伪。这种方案也有方案一的缺点，且还没有先例出现，因而也遭到反对。方案三，由签发机关行使必要的审查，负责核实其签发的证书。也就是签发机关在签发证书时，对证书进行编号，并在登记册上加以记录。当文书关系人请求核对证书时，签发机关应受理，并根据编号进行查核。一方面，这种措施并不会使签发机关在签发证书时要求对证书进行编号而负担过重，另一方面，由签发机关鉴定证书的真伪最具可靠性，简便而有效。因此，公约最后采纳了该方案，在其第7条中做了类似的规定。 三、公约的实施情况 （一）公约的利用情况 根据海牙会议常设局起草的2003年《关于取消要求外国公文书认证的问卷调查的答复摘要》提供的数据统计显示，公约的附加证明书制度的利用率相当高，实施情况也非常不错。下面以部分国家的签发机关签发附加证明书的数据为例予以说明。 在美洲，美国22个州在2002年共签发了347654件，不同签发机关的签发数量不等，从最低