朱文奇(中国人民大学)

由于“9·11”事件以及此后美国以“消灭恐怖活动”为由而对阿富汗和伊拉克发动的武装进攻,使得所有国家的注意力都集中到反对恐怖主义的重要性和必要性上。“如何反恐”成了国际社会关注的焦点。恐怖主义涉及到国际关系和国际法的方方面面,其中之一就是国际人道法。事实上,如何在反恐中坚持国际人道法的基本原则作为重要问题被提出。

国际人道法是适用于战争与武装冲突的法律规则。从道理上讲,这些规则是所有国家在发生战争或武装冲突时都应予遵守的。即便战争目的是反对或打击恐怖主义活动,也必须遵守国际人道法有关规则。国际人道法的核心是“保护”。它保护平民,保护受伤或生病而不能继续战斗的军人,同时也保护在战争或武装冲突中被俘的人员。

然而,据美国《洛杉矶时报》网站2006年6月5日报道,美国国防部以所谓反恐为借口,已经决定要在新制定的美军在押犯政策中删除《日内瓦公约》中明确规定的“禁止侮辱和虐待囚犯”的重要原则,以便能对在押的人员进行有效的审讯。毫无疑问,美国军方的这一举措将对国际人道法规则的实施产生较大的负面影响。

本文将通过对恐怖主义基本概念、国际人道法基本规定和美国对国际人道法基本态度等方面对美国新近采取的这一立场的合法性进行论述。

一、恐怖主义的基本概念

关于恐怖主义的基本概念问题,由于各国对恐怖主义产生的原因及其他因素的不同理解,所以至今为止,在国际法上还没有一个被国际社会普遍接受的关于全面禁止恐怖活动的国际条约。历史上唯一尝试制定这样一项条约的努力,是国际联盟于1937年起草的《防止与惩治恐怖活动的公约》,[①]但该公约草案由于第二次世界大战的爆发而从未生效。在过去的几十年里,联合国通过了许多调整反对恐怖活动某些具体方面的条约,其中最重要的有: 1963年《关于在航空器内的犯罪和某些其他行为的公约》; 1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》;1971年《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》; 1973年《关于防止和惩治侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》;1979年《反对劫持人质的公约》; 1988年《关于制止危害海上航行安全的非法行为的公约》;1997年《关于制止恐怖爆炸行为的国际公约》;1999年《关于制止资助恐怖活动的国际公约》,等等。这些公约都是为了预防和惩治恐怖主义制定的。但所有这些法律文件都没有一个关于“恐怖活动”或是“恐怖行为”的明确定义。

恐怖主义是一种综合许多方面的社会现象。这些方面在不同的具体情况下有不同的表现。迄今为止,无论是国际法方面的专家、还是政府代表,都没能就一个内涵丰富、并且可以让各国能普遍接受的定义形成一致意见。反恐方面唯一的国际公约就是1937年的《防止和惩治恐怖活动的公约》,里面将恐怖行为定义为“为反对一个国家或者旨在给特定的人群、人民团体或普通公众的精神上制造恐怖状态而策划的犯罪行为”。这一定义只提到“犯罪行为”,但在发生恐怖活动情况下具体应是什么样的行为,则没有任何的规定。

联合国在“9·11”事件发生后成立的特别委员会及其工作组在《联合国关于国际恐怖活动的综合协定》草案的第2条里,则有一个关于什么是“恐怖行为”的规定。根据这个规定,“恐怖行为”是指：

“任何人将在本公约的意义上构成犯罪,如果他通过无论何种方式违法地并故意地造成：

(a)任何人的死亡或严重的身体伤害;或者

(b)公共财产或私人财产的严重损坏,包括公共使用的场所、国家或政府的设施、公共交通系统、基础设施或环境;或者

(c)对本条第一款(b)中涉及的财产、场所、设施或系统的损坏,造成了或有可能造成较大的经济损失。

从行为的性质或其所实施的环境来看,行为的目的旨在胁迫一定的居民或者强迫一个政府或国际组织去从事或放弃从事任何行为。”[②]

所以,从这些基本要素中不难得出结论:恐怖行为就是犯罪行为。这种犯罪行为是各国国内法(刑法)和国际法都必须要予以预防和惩治的。

二、国际人道法的基本规定

如果对照关于恐怖主义的基本概念,不难看到,国际人道法也有关于反恐方面的规定。

国际人道法最主要的国际法律文件是制定于1949年8月12日的四项关于保护战争受害者的《日内瓦公约》及其1977年的两个附加议定书。这些法律文件里都涉及到反对恐怖主义问题。当然,也有其他涉及武装冲突中的恐怖活动问题的国际公约,如1954年制定于荷兰海牙的《关于发生武装冲突时保护文化财产的公约》。但主要的法律文件是1949年《日内瓦公约》及其1977年两个附加议定书。

这些法律文件中有两处特别明确提到了恐怖行为,即:《日内瓦第四公约》的第33条和《第一议定书》的第51条第2款。《日内瓦第四公约》的第33条禁止对受保护人采用“恐怖手段”;《第一议定书》的第51条在“保护平民居民”的标题之下,明确规定了军事行动中应该遵守的基本规则。《第一议定书》第52条补充了关于禁止毁坏民用物体的详细规则,尤其是那些作为民用基础设施一部分的民用物体。该条在重申保护平民居民免遭军事行动中产生的危险之后还明确规定:“平民居民和平民个人同样地不应成为攻击的目标。禁止以在平民居民间散布恐怖为主要目标的暴力活动和暴力威胁。”[③]

毫无疑问,这些规则禁止以平民为攻击对象的恐怖行为。依据以上规定的定义,恐怖行为是“以在平民居民间散布恐怖为主要目标”的行为。此外,它还涵盖那些不是以具体的军事目标为攻击对象以及其后果不能限制在法律要求的范围内的作战方法或手段的暴力行为。如果攻击行为或暴力行为虽然旨在打击军事目标,但事实上以不合比例方式杀伤平民或毁坏包括民用基础设施的民用物体的,也在被禁止之列。

国际人道法有反恐规定,是因为这个法律体系的核心是“保护”。它即要保护平民,同时也保护那些由于受伤、生病而落入敌方手中或被俘的人。根据1949年《日内瓦第三公约》、也就是关于战俘待遇的公约的规定,必须要给予被俘“战斗人员”以战俘的法律地位,这些被俘人员属于规则调整范围。对待这些被扣押的人,如果怀疑他们犯有罪行就可以(必须)对其进行审判。《日内瓦第四公约》没有给予任何从事恐怖行为的人以免予起诉的权利,但里面规定了必须对其进行公正审判的义务。[④]另外,在对待敌方作为战俘被扣留成员时,必须要落实人道待遇的规定。任何危及生命、或其他对人身的暴力行为都被禁止;对战俘在任何时候都必须给予人道的待遇。[⑤]

《日内瓦第三公约》还对被扣押的人员的审问作了特别的规定,即“不能对战俘施以任何肉体或精神上的酷刑或者任何其他胁迫方式借以获得无论任何性质的情报。拒绝答复的战俘不能受到威胁、侮辱,或者遭受任何性质的令之不快的或不利的待遇”。[⑥]严重违反这些规定的行为,属于对《日内瓦战俘公约》的“严重违反”行为,因而也是战争犯罪行为。[⑦]

违反重要规则的行为,被视为日内瓦四公约或《第一议定书》中规定的“严重违反”行为,即战争犯罪。依据某些措辞严谨的规定的条件,国际刑事法院对此享有管辖权,对被怀疑从事更严重形式的犯罪的人进行审判。尤为重要的是:武装部队的成员从事的恐怖行为,如果构成日内瓦四公约中的严重违反行为,也会因此受到控诉和审判。　　

三、美国对国际人道法的基本立场和态度

美国现在对被拘禁者的态度,与它对恐怖主义的定义,以及与它对一些民族解放运动的立场是有关联的。从历史上看,由于民族解放组织问题,美国对国际人道法重要文件之一的1977年第一附加议定书从来都是持否定的立场和态度。

1974年至1977年在日内瓦召开的关于发展国际人道法的外交会议上,出席会议的国家就民族解放战争的法律地位和适用游击战的法律制度进行了激烈的讨论。由于国际人道法的核心是“保护”,民族解放组织又确实是武装冲突中的一方,因此,大多数国家都认为:它在国际武装冲突必须承担和国家一样的权利和义务。因此,《第一议定书》的第1条明确规定:民族解放斗争也属于国际性的武装冲突。这样,所有国际性武装冲突适用的法律规则也同样适用于为行使民族自决权而进行的反抗殖民统治的战争。

然而,美国迄今为止都还没有批准加入1977年的第一附加议定书。究其原因,主要是因为关于民族解放战争问题。曾任美国国防部副部长助理的道格拉斯·费斯(Douglas J.Feith)就认为,《第一议定书》中的法律制度是支持恐怖活动的,[⑧]而且“废弃了当代法制和道德的成就”,他因此拒绝接受《第一议定书》,认为其中包含的关于民族解放战争的条款使这种战争合法化。时任美国国务院法律顾问的亚伯拉罕·索费(Abraham D. Sofaer)也将人民为争取自决权所进行的武装斗争等同于恐怖活动。[⑨]

如果对照联合国特别委员会的这个定义,恐怖主义似乎与民族解放运动有某种相似之处,因为认为恐怖活动主要是由下列要素所组成:第一,恐怖活动是针对普通平民的生命、财产、幸福健康而使用暴力或者威胁使用暴力的行为,恐怖行为的目的是制造恐惧,恐怖行为侵害的对象常常是与行动意图实现的结果没有直接影响和联系的人,即普通平民;第二,恐怖活动是为获得一个在既定的法治秩序环境下如果通过正常、合法方式可能已无法实现的一种方式和手段来进行破坏运动;第三,恐怖行为通常是战略的一部分,在较长的时间内由有组织的团体来实施。顺便提一下,费斯现在“反恐战争”中担任布什政府的国防部长助理,主管政策制订方面的事务。由于美国将某些组织或民族解放组织,如本·拉登的基地组织和巴勒斯坦民族解放运动与恐怖主义相等同,它的这一态度自然影响到它在反恐方面的考虑。美国为了能俘获本·拉登,不顾人道法上关于对被押人要人道对待的规定,对在伊拉克关押的人实施虐待,制造了震惊世界的虐囚事件。现在,要在新制定的美军在押犯政策中删除《日内瓦公约》中明确规定的“禁止侮辱和虐待囚犯”的重要原则,以便能对在押的人员进行有效的审讯,是它以反恐为理由、想摆脱国际法规则的又一新的举措。

然而,国际人道法,其中主要是《日内瓦第三公约》通过的一整套规则,全面规定了武装部队的成员在被俘成为战俘后的待遇及具体的被扣押条件。这些规则已被广泛地认同,并且成为保护战争受害者的国际法律制度的基石。任何“反对恐怖活动的战争”都不应破坏有关保护被俘人员的法律规则。

在“9·11”事件发生后,许多国家都为防止在其领土上发生恐怖活动而采取了措施。这些措施包括严格的治安管制,尤其是针对外国居民采用所谓更“强有力”、可能会构成不人道待遇甚至是折磨的讯问程序,否定被告享有的“无罪推定”的措施,剥夺有嫌疑的恐怖分子获得公正审判的权利,等等。

亚当·罗卜特(Adam Roberts)在谈到国际人道法在反恐活动中所面临的困难时,认为:“以制止恐怖活动为目标的军事行动中,反恐武装部队中已经出现了一种违反法律基本限制性规定的倾向。如已经发生了许多战俘受到虐待和折磨的情况。在某些场合下,可能正是政府或武装干涉力量的暴行,导致了恐怖对抗活动范围的扩大。支持政府行为的外家,有时对这种暴行起了促动作用。向政府或军队施加压力以改变其反恐活动的方式使之更加符合战争法和人道法,将是一项艰巨的任务。”[⑩]　　

四、结论

平民一直是恐怖行为的受害者。恐怖活动毫无限制的、不分黑白的暴行,不论是根据国际条约还是国内法,都是与刑法明文规定的法律基本原则相悖的。任何文明、任何法律制度和任何文化都不会宽恕恐怖活动。恐怖分子总是会因为其罪行而受到起诉。但与此同时,国际社会也很关注和尊重个人的基本人权,并已经加强了国际控制机制以保障这种尊重。

从国际法角度来看,合法的战争方法和手段与不合法的战争方法和手段需要区别开来。有些作战手段和方法,如使用化学武器和杀害无辜平民等,都是不合法的方法和手段。采用不合法的方法和手段破坏了法律秩序,会构成国内法中的犯罪或战争犯罪而受到控诉。从另一个角度讲,一国军队在有权对恐怖活动进行打击的同时,也可能会因为自己严重违反有关国际人道法规定而承担法律责任。也就是说,如果在反恐过程中自己也从事了某些恐怖行为,他们可能(或者必须)在国内或国际上受到起诉和惩罚。

对于犯有恐怖主义罪行的人,无论是军事人员还是平民,国际法都保障其人道的待遇,尽管这一点也不妨碍在保障其人道待遇的同时根据国际法规则来对其进行刑事审判。为了确保国际社会的安全,将嫌疑犯提交司法审判是非常必要的。

国际人道法的目的,是保护并援助武装冲突中的受害者。1949年日内瓦四公约及其1977年的附加议定书、其他国际条约和习惯法等,都无一例外地禁止在国际性或非国际性的武装冲突中从事恐怖主义行为。这些条约不但订立有实体性的规则,而且还有程序性规则。国家可以根据这些规则来采取措施,以防止并镇压恐怖活动。

另一方面,反对恐怖活动本身也要遵守和落实国际人道法的有关规定。鉴于在“反恐战争”中,漠视最基本的人道方面义务的危险状况正在加剧,因此有必要强调,所有以各种方式参与到反对恐怖活动的斗争中的人,都有尊重国际人道法的义务。

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