Analysis about the Background of Initiation to Strike Nuclear Terrorism Internationally

余民才

(中国人民大学法学院　北京　100872)

 

内容提要:“打击核恐怖主义全球倡议”是美俄两国共同发起的一项新的旨在防止核恐怖主义和制止核材料及放射性物质扩散的国际行动计划。倡议的政策基础是美俄两国承认核恐怖主义威胁构成当今最危险的国际安全挑战之一,政治基础是两国防止核扩散与核恐怖主义威胁的成功努力与合作,现实基础是现行努力尚不足以消除或减少核武器或材料落入恐怖分子手中可能造成的不可接受的危险。

关键词:核恐怖主义　防核扩散　核材料　

 

 

全球倡议“打击核恐怖主义全球倡议”(以下简称“全球倡议”)是美国总统布什和俄罗斯总统普京去年7月15日在圣彼得堡八国集团峰会开幕前举行的双边会晤中共同宣布的。这是一项新的旨在防止核恐怖主义和制止核材料及放射性物质扩散的国际行动计划,将增强防止核恐怖主义威胁的国际合作和国际防核扩散体制。分析这项倡议提出的背景有助于对倡议合法性及我国决策取向的理解,具有现实意义。

 

一、        核恐怖主义威胁是国际安全的最危险挑战之一

 

“全球倡议”开宗明义:“美国和俄罗斯致力于打击核恐怖主义威胁,这是我们所面临的最危险的国际安全挑战之一。”这构成两国倡导“全球倡议”的政策基础。

前苏联解体后成千上万枚核弹头和数百吨核武器用材料没有得到适当安全保障引起的扩散危险从一开始就被美国视为安全威胁。但是,没有哪一任美国政府像布什政府那样把大规模杀伤性武器扩散和恐怖主义置于国家安全首要威胁的战略认识高度。2002年《美国国家安全战略》指出,美国“面临的最严峻威胁在于极端主义与技术的结合”。《打击大规模杀伤性武器国家战略》明确地说,“敌对国家和恐怖分子拥有大规模杀伤性武器———核、生物和化学武器———是美国面临的最大安全挑战之一。我们必须制定一个全方位战略全面打击这一威胁。”2003年《打击恐怖主义国家战略》重申,“大规模杀伤性武器对美国和整个国际社会构成直接的和严重的威胁。……恐怖分子获得并使用大规模杀伤性武器所构成的威胁,是一种清晰而切实的危险。我们的一个核心目标必须是制止恐怖分子获得或制造能帮助他们实现其最恶毒野心的大规模杀伤性武器。”

2006年《美国国家安全战略》除继续申明上述一贯立场外,还首次区分了核、生物和化学武器扩散危险的严重程度,特别指明“核武器的扩散构成对我们国家安全的最大威胁”,呼吁进行全球努力,尽快减少制造核武器的裂变材料(即高浓缩铀和钚),并确保其安全。美国观念的这一新发展其实在2004年就已经明朗。布什在其第二任期中如此凸显核恐怖主义威胁,是因为灾难性“9·11”恐怖袭击使他深信,恐怖分子极力追求制造巨大死亡的恐怖效果,并为此目的寻求大规模杀伤性武器。在核、生物和化学武器中,只有核武器才具有“造成瞬间大规模死亡的无与伦比的能力。因此,核武器对无赖国家和恐怖分子特别有吸引力。”事实上,“基地”等恐怖主义组织公开宣布他们意欲获得和使用核武器。拉登曾声称,“基地”组织获取核武器是一项“宗教职责”。伊朗和朝鲜等国家也继续违反国际防扩散制度,秘密从事核武器发展计划。卡迪尔·汗等非国家实体在国际黑市上兜售核技术和核材料。所有这些因素汇合起来,加之日益全球化世界的技术进步,“使核恐怖主义成为当代最严峻同时也是最紧迫的国际安全挑战。”

俄罗斯继承前苏联绝大部分核遗产和恐怖主义困扰使他与美国有着共同的认识。2000年俄罗斯《国家安全概念》和《军事学说》将恐怖主义定性为俄罗斯的主要威胁之一。在一定意义上,俄罗斯比美国有更真切的核恐怖主义威胁的体验。俄罗斯是目前惟一经证实的阴谋核恐怖主义事件的发生地,也是惟一的一个其高级官员承认恐怖分子已经对其核弹头贮存设施进行实地侦察的国家。1995年车臣分离分子将一颗简易放射性炸弹放在莫斯科市的一公园里,发出威胁警告。俄罗斯内务部长2005年承认,国际恐怖分子近年来已策划对俄核设施和核电站发动袭击,图谋“抢夺核材料和利用它们制造大规模杀伤性武器以实现其政治目的”。实际上,车臣恐怖分子致力于获得核武器和核材料用于对俄罗斯的战争由来已久。早在1992年,车臣叛军的第一任“总统”杜达耶夫就制定了核恐怖主义计划,包括劫持俄罗斯远东太平洋舰队的核潜艇。此外,车臣恐怖分子还计划占领俄罗斯主要核设计中心之一———库尔恰托夫研究所,抢夺、盗窃核或放射性材料,侦察俄罗斯核武器铁路运输系统和进行专门训练。而内部人员盗窃或内外勾结盗窃、贩卖或走私核武器或材料的犯罪活动在俄罗斯也并不鲜见。

正是由于两国都认为核恐怖主义威胁相当紧迫,所以他们能够将在能源和民主等诸问题上的分歧搁置一边,制定一个新行动计划。正如“全球倡议”设计师、美国国务院副国务卿罗伯特·约瑟夫所说,他们与俄罗斯有分歧,但也有共同利益。明显的共同利益就是打击构成两国威胁的核恐怖主义。 “全球倡议”确认了两国在这方面的一致追求,而且借此积聚国际共识,而不仅仅是他们两个国家这样看待,以推动国际社会采取必要措施,防止恐怖分子获得、运输或使用核或放射性材料或利用此种材料自制爆炸装置,以及对核设施采取敌对行动。

 

二、                两国打击核恐怖主义威胁的努力与合作富有成效

 

“全球倡议”建立在美俄两国以前工作的基础上。这是两国倡导“全球倡议”的政治基础。

“9·11”袭击从根本上改变和扩展了美国对核恐怖主义、大规模杀伤性武器威胁作出反应的方式。布什政府相继颁布的《美国国家安全战略》、《打击大规模杀伤性武器国家战略》和《打击恐怖主义国家战略》不再仅仅强调防扩散,而且将阻止、消除大规模杀伤性武器威胁的威慑性反扩散和减轻其后果的危机管理作为另外两大支柱,并将“有效多边主义”作为组成部分,这一全方位战略“并不区分实施恐怖行为的人与那些支持和庇护他们的人,因为他们都是杀人犯。”新版《美国国家安全战略》进一步指明,打击核扩散战略的重点是控制裂变材料,因为“阻止核报复国家或核恐怖分子的最好方法是不让他们获得至关重要的裂变材料”,而其优先目标有两个:第一,不让核企图国家获得生产制造核武器用裂变材料的能力;第二,威慑、阻截或防止具有此种能力的国家向“无赖国家”或恐怖分子转让裂变材料。

美国利用一切可以利用的资源,将其战略付诸行动,扩大和加快阻止恐怖分子和核野心国家获得核武器的努力,取得了“史无前例的成就”,“美国比以前更安全了”。

在国内方面,2005年美国建立了国内核探查办公室,颁布了第一个海事安全的全方位国家战略———《海事安全国家战略》,布什签署了冻结大规模杀伤性武器扩散者及其支持或服务者资产、阻止扩散交易和禁止美国人与他们交易的第13382号行政令。

在国际方面,美国在联合国及其专门机构、《不扩散核武器条约》审议进程和核供应国集团等多边机制中提出了许多新的防扩散和反扩散倡议,如敦促安理会通过一项新的反扩散决议,将扩散大规模杀伤性武器定性为犯罪行为;建议修订《制止危及海上航行安全非法行为公约》、《核材料实物保护公约》、《放射源安全和保安行为准则》以及建立加强国际原子能机构监测能力的特别委员会。

作为上述既定多边机制的补充,美国还与其他有共同意愿的国家结成联盟,合作应对核扩散威胁。此外,美国还发起了一系列旨在加强识别、确保安全、销毁和推动核及放射性材料处理双边努力的倡议,如“减少威胁全球倡议”、“放射性保安伙伴关系”、“集装箱安全倡议”、“大港口倡议”和“转运国出口管制倡议”等。

俄罗斯一贯积极支持通过各种方法加强防核扩散制度,并支持打击核恐怖主义,与美国有良好的合作,其核贮存安全得到较大改进。除90年代初著名“总统核倡议”和“纳恩-卢格合作减少威胁”计划外, 2002年美国、俄罗斯和国际原子能机构达成了一个三方协议,以定位、回收来确保前苏联高风险孤立辐射源的安全。2004年俄罗斯加入美国领导的“防扩散安全倡议”,是第1540号决议的提案国之一。俄罗斯最先向联大法律委员会提交了关于制止核恐怖主义行为公约草案,是第一批签署公约的国家。2005年普京和布什达成核保安协定,同意扩大改进核保安的双边努力,为此目的还将采取一系列的行动。

 

三、                现行努力与核恐怖主义威胁紧迫性之间仍然存在危险的差距

 

现行防核扩散和打击核恐怖主义的努力与现实的差距是两国倡导“全球倡议”的现实基础。

国际社会对核恐怖主义威胁有清楚的认识,作出了迅速而果断的反应,采取了若干主动行动。安理会先后通过了第1373号和1540号决议。这两个决议首次依《联合国宪章》第七章确立了所有国家打击一切形式的恐怖主义和防止大规模杀伤性武器扩散并加强出口管制和核材料安全的法律义务。国际原子能机构制订了《防止核和放射性恐怖主义计划》、《2006-2009年核保安计划》,通过了《核材料实物保护公约》修正案。该修正案创立了在国内贮存、使用和运输中保障民用核材料安全以及将破坏民用核设施的行为定为犯罪的法律义务。国际海事组织通过了《〈制止危及海上航行安全非法行为公约〉议定书》,将商船在海上运载核武器及其材料和技术规定为犯罪行为。尤其联大通过了第一个这方面的专门国际法律文件———《制止核恐怖主义行为国际公约》。该公约为在防止、起诉和惩处核恐怖主义犯罪行为上进行国际合作提供了法律基础。此外,八国集团和欧洲联盟分别通过了《防止大规模杀伤性武器扩散以及核、放射性、生物和化学恐怖主义的行动计划》和《防止大规模杀伤性武器及其运载工具扩散战略》。这些正式多边行动构成对打击核恐怖主义的重大贡献。

然而,现有多边行动也有明显缺陷。第一,核材料实物保护和制止非法核运输与核恐怖主义犯罪的公约的约束力及其普遍有效性,取决于每个国家的批准或接受,这可能需要数年乃至更长时间。第二,经修正的《核材料实物保护公约》和第1540号决议没有在核材料保安上建立起一套具体明晰的全球安全标准。公约所规定的一系列原则,每个国家都可以依其选择来解释。第三,以《不扩散核武器条约》为基石的防核扩散体制传统上针对国家,而恐怖分子并不是一个国家或国家的一个机关,国际保障尚不足以阻止决意获得核武器的恐怖分子盗窃或抢夺核材料。

同样,美国发起的防扩散倡议和确保核武器及其材料安全的计划只涉及核恐怖主义威胁的某一方面,不能单独地阻断恐怖分子获得核武器或其材料。“防扩散安全倡议”用于阻截运输大型的和可侦察的大规模杀伤性武器及其制造或运载此种武器的货物,如导弹或铀浓缩设备,不涉及核材料安全,或探测、追踪材料或恐怖分子的源头。“合作减少威胁计划”和“全球伙伴关系”只完成俄罗斯核保安升级工作的近50%,其他大多数国家的努力才刚刚开始。鉴于多数国家不赞同美国对核恐怖主义威胁和确保核贮存安全紧迫性的认识这一事实,世界上还不存在一个真正致力于加速改进核保安的全球联盟。“全球伙伴关系”除其名称外,在伙伴上并不是全球性的。而且,“全球伙伴关系”处于动摇之中,部分原因在于法国和日本等国家尚未兑现其资金承诺。俄罗斯本身也未将足够的资金用于核保安改进上,其相当部分核设施的安保尚未达到美国“核材料保护、控制和衡算标准”所建议的水平。核安全文化依然薄弱,巡逻士兵不佩枪支,大门可轻易推开,探测器一旦受到假警报干扰就自动关闭。

美国及全球反应的步伐和范围与核恐怖主义威胁紧迫性之间尚存的鸿沟必须弥合。用布什总统的话来说,美国必须在其力所能及的范围内,采取一切行动,确保恐怖分子绝不能获得核弹。但是,美国不能单枪匹马地对阵核恐怖主义。在今天的安全环境中,应对核恐怖主义威胁需要一个全方位的全球反应。从纽约到莫斯科、从伦敦、马德里到利雅得、从内罗毕到巴厘的恐怖袭击表明,美国并不是恐怖分子的惟一目标,核安全也不仅仅是美国的问题。以民用核材料来说,全世界有近60吨高浓缩铀(可制造1000多枚核武器)为民用或民用储存,其中大多数与研究反应堆有关,将近一半在美国和俄罗斯之外的数十个国家中。大多数民用研究反应堆只维持基本的安保措施,多数情况下只有一个看门人和围栏。广泛散布于医院、研究机构或实验室的放射性材料源也通常管理松懈。全球性核安全问题与全球性恐怖主义必须以一个全球性方法来解决,而最好的全球解决方法应该是全方位的,包括强化核或放射性材料及核设施安全,发现并制止非法核运输或其他涉核非法活动,对核恐怖主义行为造成的后果作出反应和减轻其后果,以及加强合作和执法能力建设。大国,尤其美俄两国对这一新努力负有不可推卸的责任。正如哈佛大学格雷厄姆·艾利森教授所言,所有大国在打击核恐怖主义行动中有着共同的重大国家利益。每个国家有充分的理由担心核武器落入恐怖分子手中,无论他们是“基地”分子、车臣恐怖分子还是中国维吾尔分离主义分子,而各国实现其安全的最佳途径是相互合作。因此,大国必须团结起来,建立一个全球联盟,在实物、技术和外交上采取一切可能的行动,防止恐怖分子获得核武器或材料,降低这种危险。建立这样的新联盟应该首先由美国和俄罗斯开始,因为他们造成了这个问题,他们仍然拥有所有核武器和材料的95%。

俄罗斯愿意并希望与美国在这一进程中发挥领导作用。两国2005年《关于核安全合作联合声明》指出,他们“对核武器和裂变材料的安全负有特殊责任”,同意“共同发起与拥有先进核计划的其他国家进行安全‘最佳做法’磋商”,将核安全合作扩大到俄罗斯以外,以改进全球核安全。2006年初,普京明确表示,“八国集团是一个讨论……最重要安全问题的俱乐部。谁能想象没有世界上最大核国家———俄罗斯的参与,能解决有关全球安全的问题?”俄罗斯是2006年八国集团会议的主席国,圣彼得堡峰会提供了展示它在新的全球努力上领导地位的机会。至于新联盟的创立方式,在正式条约与倡议之间,后者更受布什青睐。

 

四、                伊朗与朝鲜持续发展核武器计划

 

终结伊朗和朝鲜核武器计划是美国面临的第一个扩散挑战。这构成美国发起“全球倡议”的又一个现实基础。

《不扩散核武器条约》禁止扩散核武器、同时允许和平利用核能的规定让布什对在加强该条约上所遭遇的挫折颇为恼火,那就是伊朗之类的国家利用条约漏洞秘密发展核武器计划,却宣称其计划是为了和平民用目的。美国面临的最大挑战莫过于伊朗寻求核武器能力引起的挑战。20多年来,伊朗在民用核计划掩盖下,持续进行秘密核活动,包括未宣布的铀浓缩和钚分离活动,没有按照其对《不扩散核武器条约》的承诺将这些活动向国际原子能机构报告。国际原子能机构为此提出了10个书面调查报告。伊朗的真实意图为如下事实所证明:拒绝进行诚实谈判;拒绝遵守其允许国际原子能机构进入核地点和解决困难问题的国际义务;其总统发表侵略性言论,称以色列“应该从地球上消失”。美国坚持不懈地与国际社会一道通过外交解决有关伊朗核计划的未澄清问题。然而,伊朗一再采取欺骗和拒绝的做法,既不提供其核计划是唯一用于和平目的的客观保证,又不与国际原子能机构充分合作,继续背离国际社会意愿寻求核燃料循环能力。

朝鲜也是一个严峻的核扩散挑战。2003年,朝鲜废除1994年美朝核框架协定,宣布退出《不扩散核武器条约》和解除核冻结。在2005年六方会谈达成的共同声明中,朝鲜承诺放弃所有核武器和现有核计划。然而,朝鲜要挟六方会谈进程,就在声明发表之后,朝鲜要求立即提供一座轻水反应堆,暗示在美国解除对他的经济制裁之前,将抵制任何未来会谈。

要解决最棘手的核扩散问题,当务之急是封堵《不扩散核武器条约》允许国家在民用核能计划掩盖下生产可用于制造核武器的裂变材料的制度漏洞。布什和赖斯强调,一个核武装的伊朗是不可被接受的,包括伊朗拥有能使它获得核武器突破能力的技术。美国将继续扩大和深化防扩散与反扩散努力,包括建立一个新联盟,加速阻止伊朗和朝鲜获得生产武器用裂变材料的能力。

 

五、                结　语

“全球倡议”的提出具有鲜明的时代与政治背景,是美俄两国共同安全观和防止核扩散与核恐怖主义威胁的成功努力与合作及其加强和扩大这些努力与合作的产物。它是美国实施新国家安全战略的一个具体步骤,是俄罗斯重振大国雄风的一个实际行动,双方的满意是明显的。对美国而言,通过“全球倡议”获得总统级承诺,能使俄罗斯在美国援助停止后提供维持高水平核安全所需要的资源以及确保倡议的执行。而且,“美俄造”核安全战略比纯“美国造”将更加有效和容易为其他国家接受。就俄罗斯来说,它赢得了与美国处理全球最重要安全问题的平等地位和一种真正的伙伴关系。

“全球倡议”也反映了国际社会对核恐怖主义威胁的严重关注,以及加强国际合作、采取有效和切实措施防止核恐怖主义的愿望。因此,“全球倡议”提出后,即得到国际社会的积极回应。八国集团国家、土耳其和哈萨克斯坦表示支持并加入倡议,国际原子能机构和北约等国际组织也表示欢迎。去年10月30日,包括5大核国家在内的12个国家在摩洛哥举行了创始成立会议,发布了倡议的《原则说明》和《实施与评估参照条款》。今年2月,13个伙伴国家和作为观察员的国际原子能机构在土耳其举行了第二次会议,制定了2007-2008年的工作计划,并决定6月在哈萨克斯坦再次举行会议。可以预见,“全球倡议”的实施将增强防止核恐怖主义威胁的国际合作和国际防核扩散体制,对国际安全秩序将产生深远影响。

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